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烏海政發(fā)〔2016〕52號

烏海市人民政府

關于改革和完善市對區(qū)轉移支付

制度的實施意見

各區(qū)人民政府、市府各部門，各事業(yè)單位：

　　為貫徹落實《內蒙古自治區(qū)人民政府關于改革和完善自治區(qū)對下轉移支付制度的實施意見》（內政發(fā)〔2015〕122號）相關要求，現就改革和完善烏海市市對區(qū)轉移支付制度提出如下實施意見。

　　一、總體要求

（一）指導思想。

　　全面貫徹落實財稅體制改革精神，圍繞建立現代財政制度，以推進地區(qū)間基本公共服務均等化為主要目標，以一般性轉移支付為主體，進一步優(yōu)化轉移支付結構，完善一般性轉移支付增長機制，清理、整合、規(guī)范專項轉移支付項目。嚴肅財經紀律，加強轉移支付管理，提高轉移支付績效，充分發(fā)揮市、區(qū)積極性，促進全市基本公共服務均等化。

（二）基本原則。

　　堅持政府間事權和支出責任劃分相結合。以問題為導向，合理劃分市、區(qū)事權和支出責任，強化各級人民政府統籌推進區(qū)域內基本公共服務均等化的職責；加大專項轉移支付改革推進力度，先行解決專項轉移支付碎片化等突出問題。

　　堅持厘清政府和市場邊界相結合。妥善處理好政府與市場的關系，逐步減少競爭性領域投入專項，市場競爭機制能夠有效調節(jié)的事項原則上不得新設專項轉移支付，使市場在資源配置中起決定性作用；對確需保留的具有一定外部性的投入競爭性領域的專項，要盡量通過市場化辦法分配使用，力求公平、公正。

　　堅持清理整合和規(guī)范管理相結合。增加一般性轉移支付規(guī)模，逐步提高一般性轉移支付比重；清理、整合、規(guī)范專項轉移支付，大幅壓縮專項轉移支付項目；嚴格控制專項轉移支付資金規(guī)模，建立專項轉移支付定期評估和退出機制，增強專項轉移支付的時效性和地方財政的統籌能力。

　　堅持加強管理和提升績效相結合。嚴格轉移支付管理，規(guī)范轉移支付分配、使用，強化指導和監(jiān)督，加快資金撥付進度；加強轉移支付績效評價，將績效評價結果作為轉移支付分配和退出政策的重要參考依據，并逐步建立起“花錢必問效、無效必問責”的管理機制。

（三）工作目標。

　　按照“增一般、減專項、提績效”的要求，逐步提高市對區(qū)一般性轉移支付比重。大力壓縮專項轉移支付項目，嚴格控制資金規(guī)模，2016年以后年度原則上只減不增。逐步取消競爭性領域專項和地方資金配套，嚴格控制引導類、救濟類、應急類專項。不斷提升轉移支付使用績效，逐步建立以一般性轉移支付為主體、一般性轉移支付和專項轉移支付相結合的轉移支付制度。

　　二、完善一般性轉移支付制度

（一）建立一般性轉移支付穩(wěn)定增長機制。

　　按照統一部署，清理整合一般性轉移支付項目，逐步將一般性轉移支付中屬于市本級委托事權或市區(qū)共同事權的項目轉列專項轉移支付，將屬于各區(qū)事權、具有地域信息管理優(yōu)勢、數額相對固定的專項轉移支付和與市本級一般性轉移支付配套的項目納入一般性轉移支付。完善以均衡性轉移支付為主體，少量體制結算補助為補充的一般性轉移支付體系。在合理劃分市區(qū)事權和支出責任的基礎上，優(yōu)化市對區(qū)轉移支付結構，建立一般性轉移支付穩(wěn)定增長機制，逐步提高市對區(qū)一般性轉移支付比重。凡屬區(qū)級事權范圍的支出，市本級原則上通過一般性轉移支付給予必要的財力補助。

（二）加強一般性轉移支付管理。

　　結合全市實際，充分考慮各區(qū)自然稟賦、財力狀況和支出成本差異，科學、規(guī)范設置均衡性轉移支付測算因素、權重，優(yōu)化橫向、縱向財力分布格局，逐步按常住人口等因素測算分配教育、醫(yī)療、社會保障等一般性轉移支付，增強各級政府提供基本公共服務的能力。建立激勵約束機制，采取適當獎懲等方式，引導各區(qū)采取有效措施，將上級下達的一般性轉移支付統籌用于民生等有關重點支出。

　　三、嚴格控制專項轉移支付

（一）取消部分專項轉移支付項目。

　　清理同財政收支規(guī)模、增幅或地區(qū)生產總值掛鉤的專項轉移支付項目，一般不采取掛鉤方式。對屬于市本級委托事權的項目，可由市本級直接實施的，原則上調整列入市本級支出。取消具有下列情形之一財政專項：設立期限已滿，原定政策目標和任務已完成或實施條件已發(fā)生變化的專項；不符合經濟社會發(fā)展要求、沒有合理設立審批依據、績效評價使用效益低下的專項；在財政監(jiān)督和審計檢查中發(fā)現違規(guī)問題、屢查屢犯的專項；歷年安排形成基數且資金使用績效低下的專項；屬“小、散、亂”、績效不明顯以及用于純競爭性領域的專項；與有關法律、法規(guī)或政策相抵觸的專項。

（二）整合部分專項轉移支付項目。

　　整合使用方向類同、政策目標相似、扶持對象和資金用途相近、資金分配和使用較為分散的專項轉移支付項目，壓縮專項轉移支付項目。對部門間投入領域一致，落實同一規(guī)劃或任務的項目，實行跨部門整合，設定每個方向或領域的專項個數上限，基本實現同一領域或同一任務設置１項專項轉移支付。

（三）嚴格控制新增專項轉移支付項目。

　　嚴控新設專項轉移支付項目，除法律、行政法規(guī)和上級明確要求設立的項目外，原則上不再新設專項轉移支付項目，各級政府一律不得在政府規(guī)章、規(guī)范性文件及工作會議中對設立專項轉移支付事項作出規(guī)定。確需新設的，應明確政策依據、資金需求、可行性論證報告、績效目標、設立期限、主管部門和職責分工等有關情況，經市財政局審核并報市人民政府批準后設立。政府性基金預算安排支出的項目，一般公共預算可不再安排或減少安排。

（四）建立定期評估和退出機制。

　　專項轉移支付的設立，原則上不超過３年。到期的專項轉移支付自動取消，確需延期的重新履行新設程序。確需保留的市與區(qū)共同事權項目，以及少量的市本級委托事權項目及引導類、救濟類、應急類項目，應一并納入評估范圍，該退出的應予以取消；對資金使用效率低、未達到政策預期效果的，要及時調減預算額度或調整政策，切實做到專項轉移支付“有進有退、有增有減、動態(tài)調整”。

　　四、加強專項轉移支付管理

（一）規(guī)范專項資金管理辦法。

　　所有專項資金統一按照“先定辦法、后分資金”的方式管理。對清理整合后的專項轉移支付項目，市本級各部門會商市財政局重新制定本部門專項資金管理辦法，報市人民政府審定后印發(fā)執(zhí)行，做到每一個專項轉移支付都有且只有一個資金管理辦法。管理辦法要明確規(guī)定專項資金的政策目標、部門職責分工、資金補助對象、資金使用范圍、資金分配辦法等內容，逐步達到分配主體統一、分配辦法一致、申報審批程序唯一等要求。需要發(fā)布項目申報指南的，應在資金管理辦法中進行明確。補助對象應按照政策目標設定，并按政府機構、事業(yè)單位、企業(yè)、個人等進行分類，便于監(jiān)督檢查和績效評價。政府性基金預算和一般公共預算同時安排的專項，在具體管理工作中應作為一個專項，制定統一的資金管理辦法，實行統一的資金分配方式。

（二）建立科學的專項轉移支付分配方式。

　　專項轉移支付應當分地區(qū)、分項目編制。嚴格資金分配主體，明確部門職責，社會團體、行業(yè)協會、企事業(yè)單位等非行政機關不得負責資金分配。專項轉移支付應采取因素法或項目法分配。對具有地域管理信息優(yōu)勢的項目，主要采取因素法分配，要科學選用各項自然、經濟等客觀因素指標，確定合理權重，按照科學規(guī)范的分配公式切塊下達各區(qū)，并指導各區(qū)制定資金管理辦法實施細則，按規(guī)定分解下達到補助對象。對全市重大工程，跨地區(qū)的投資項目以及外部性強的重點項目，主要采取項目法分配，實施項目庫管理，明確項目申報主體、申報范圍和申報條件，規(guī)范項目申報流程，發(fā)揮專業(yè)組織和專家作用，完善監(jiān)督制衡機制。其中，對于發(fā)展建設類和便于考核項目績效的項目，要在項目中引入競爭性分配方式，通過招投標、專家評估、投資評審、績效評價等管理手段，加強項目審核論證；對關系群眾切身利益的專項，可改變行政性分配方式，逐步推動建立政府引導、社會組織評價、群眾參與的分配機制。根據統一要求，逐步取消城市維護建設稅、排污費、探礦權和采礦權價款、礦產資源補償費等專款專用的規(guī)定，統籌安排這些領域的資金。

（三）調整優(yōu)化市本級基建投資專項。

　　在保持市本級基建投資規(guī)模相對穩(wěn)定的基礎上，劃清市本級基建投資專項和其他財政專項的邊界，明確市本級預算內基建投資的支持范圍和方向，合理劃定主管部門職責權限，著力優(yōu)化市本級基建投資專項支出結構。逐步退出競爭性領域投入，對確需保留的投資專項，調整優(yōu)化安排方向，探索采取基金管理、政府與民間資本合作（PPP）模式等市場化運作模式，規(guī)范投資安排管理。市本級預算內基建投資要逐步加大屬于市本級事權的項目投資，主要安排用于公益性、外部性強和對全市經濟社會發(fā)展有重大影響的基礎性、戰(zhàn)略性項目建設，逐步減少、取消對各區(qū)基本公共服務領域的小、散投資補助。對市本級基建投資安排支出的項目，其他財政資金不再安排或減少安排，避免重復安排和固化投向。

（四）嚴格專項轉移支付資金使用。

　　專項轉移支付資金必須嚴格按規(guī)定用途使用，未經批準，不得變更項目內容或調整預算，不得違規(guī)安排工作經費。除上級委托事項外，專項轉移支付一律不得用于財政補助單位人員經費和運轉經費，以及樓堂館所等明令禁止的相關項目建設。對上級政府下達的專項轉移支付，下級政府可在不改變資金用途的前提下，發(fā)揮貼近基層的優(yōu)勢，結合本級安排的相關專項情況，按程序報批后，將支持方向相同、扶持領域相關的專項轉移支付整合使用。

（五）規(guī)范專項轉移支付配套政策。

　　認真清理現行專項轉移支付配套政策，除上級規(guī)定外，各部門不得自行出臺配套政策。市財政局根據事權與支出責任改革推進情況，結合各區(qū)財政困難程度，同一專項對各區(qū)可采取有區(qū)別的分擔比例，但不同專項對同一地區(qū)的分擔比例應逐步相對統一規(guī)范。對屬于上級事權的項目，由上級財政全額補助，不再要求區(qū)級配套；對屬于上下級共同事權的項目，依據公益性、外部性等因素逐項明確分擔標準或比例；對屬于區(qū)級事權的項目，由各區(qū)統籌推進，上級政府以引導激勵為主，主要通過獎勵或困難性補助等方式予以支持，不再給予專項補助。

　　五、改革競爭性領域專項資金管理方式

（一）建立競爭性領域專項逐步退出機制。

　　對因價格改革、宏觀調控、支持某一行業(yè)發(fā)展等需配套出臺的競爭性領域專項，應明確執(zhí)行期限，并在后期實行退出政策，到期取消。加強競爭性領域專項與稅收優(yōu)惠政策的協調，可以通過稅收優(yōu)惠政策取得類似或更好政策效果的，應盡量采用稅收優(yōu)惠政策，相應取消競爭性領域專項。稅收優(yōu)惠政策應由專門的稅收法律、法規(guī)以及市政府規(guī)定。

（二）探索基金管理模式。

　　對具有一定外部性的競爭性領域專項，應控制資金規(guī)模，突出保障重點，逐步改變行政性分配方式；創(chuàng)新公共基礎設施和公共服務領域投融資體制改革，主要采取基金管理的模式，逐步與金融資金相結合，撬動社會資本投入。基金可以采取市本級直接設立的方式，也可以采取安排專項轉移支付支持各區(qū)設立的方式；可以新設基金，也可以扶持已有的對市場有重大影響的基金。根據戰(zhàn)略目標的不同，基金主要采取創(chuàng)業(yè)投資引導基金和產業(yè)投資基金等模式，并報經同級人民政府批準。基金應有章程、目標、期限及指定投資領域，日常委托專業(yè)市場化團隊管理，重在引導、培育和發(fā)展市場，重在鼓勵創(chuàng)新。基金應設定規(guī)模上限，達到上限后應根據政策評估決定是否進一步增資。

（三）規(guī)范管理競爭性領域專項。

　　市財政局要加強各類涉及競爭性領域的產業(yè)資金或基金的統一管理，按照政府引導、市場決定資源配置的原則，整合公共資源，打造綜合服務平臺，引入市場化運作模式，加大對重點產業(yè)和新興產業(yè)的扶持力度。創(chuàng)新對產業(yè)發(fā)展等競爭性領域支持方式，對不適合實行基金管理模式的競爭性領域專項，應在事前明確補助機制的前提下，事中或事后采取貼息、先建后補、以獎代補、保險保費補貼、擔保補貼等補助方式，防止出現補助機制模糊、難以落實或套取補助資金等問題，充分發(fā)揮財政資金的杠桿引導作用，增強資金使用者主體責任，共同推動產業(yè)發(fā)展。

　　六、強化轉移支付預算管理

（一）及時下達轉移支付預算。

　　市本級按照相關規(guī)定做好轉移支付提前下達工作，進一步提高提前下達轉移支付的比例，并及時將上級提前下達的轉移支付分配到相關地區(qū)或單位，列入政府財政預算。加快轉移支付預算正式下達進度，除據實結算等特殊項目外，市本級預算安排對各區(qū)的一般性轉移支付和專項轉移支付分別在市人大批準預算后的30日和60日內正式下達；市本級接到自治區(qū)一般性轉移支付和專項轉移支付后15日內正式下達各區(qū)。

（二）加強結轉結余資金管理。

　　對上級政府安排的專項轉移支付，在規(guī)定期內未分配且無正當理由的，由下級政府交回上級政府；一般公共預算結轉結余資金，除權責發(fā)生制核算事項外，結轉兩年以上的資金，應當作為結余資金管理，全部補充預算穩(wěn)定調節(jié)基金。部門預算結余資金以及結轉一年以上的項目資金（包括基建資金和非基建資金），由同級財政收回統籌使用。

（三）推進信息公開。

專項轉移支付預決算由市財政局按項目按地區(qū)向社會公開，并對重要事項作出說明，接受社會監(jiān)督。各區(qū)、各主管部門應主動公開除涉密信息外的轉移支付具體項目、管理辦法，逐步公開分配結果，細化公開內容。對公開過程中社會關切的問題，要規(guī)范整改、完善制度。

（四）全面加強績效管理。

　　完善轉移支付績效管理，市本級專項逐步實行預算績效目標管理，構建目標、措施、項目、資金相互銜接的預算績效評價制度，將績效評價、監(jiān)督檢查貫穿到專項資金管理全過程，并對重大項目資金進行重點績效考評。績效評價結果同資金分配和政策退出掛鉤，杜絕重分配、輕管理的現象，切實提高專項轉移支付支出績效。

　　七、加強組織領導

（一）明確落實管理責任。

　　落實各區(qū)、各部門對轉移支付改革的管理責任，規(guī)范轉移支付管理。強化全市政策調控、管理指導、標準制定、激勵約束等責任。市本級要加大對各區(qū)的指導力度，加強對基層財政的指導、管理和監(jiān)督。各區(qū)政府要提高自我保障能力，切實加強資金管理，確保一般性轉移支付資金統籌用于相關重點支出。

　　各級財政部門作為轉移支付資金管理的責任主體，要會同主管部門完善轉移支付資金管理辦法，明確轉移支付資金使用方向、補助標準、撥付方式，及時足額下達預算、撥付資金。各級主管部門作為項目管理和預算執(zhí)行的責任主體，要做好事業(yè)發(fā)展總體規(guī)劃，加快推進項目庫建設，會同財政部門研究資金安排使用計劃，對執(zhí)行結果負責。

（二）積極推進專項轉移支付清理。

　　按照清理、整合專項轉移支付的要求，市本級各部門要對本部門管理的專項轉移支付項目全面梳理，摸清現有項目數量、額度、分布情況及設立的依據、時限、績效情況，逐項提出“取消”、“整合”、“保留”的具體意見，在規(guī)定時限內報市財政局審核。市財政局要加強與各部門的溝通協調，對各部門專項轉移支付項目審核后報市政府審定。2017年以后，各部門要認真落實經市政府審定的專項轉移支付清理整合意見，并根據項目清單編報年度部門項目支出預算，凡不符合要求的，不得納入預算安排。各區(qū)要比照市本級對下轉移支付制度，大力加快推進轉移支付制度改革和完善，不斷優(yōu)化轉移支付結構。

（三）建立健全監(jiān)督機制。

　　財政部門和審計部門要加強對轉移支付資金分配、使用和管理情況的監(jiān)督。監(jiān)察部門要嚴肅查處資金分配、使用和管理中存在的各種違紀違規(guī)問題。對發(fā)現的資金效益低下、項目實施緩慢、挪用資金等違法違規(guī)問題，應及時采取通報、調減預算、暫停撥付、收回資金等措施予以糾正，并作為資金分配和政策退出的重要因素，同時應嚴肅追究有關責任，按照“誰審批、誰負責”的原則，項目主管部門要承擔連帶責任，形成加強轉移支付資金管理合力，提升資金使用效益。

　　改革和完善市本級對各區(qū)轉移支付制度是全市財稅體制改革的重要組成部分，涉及面廣、政策性強，利益調整大。各區(qū)、各部門要按照統一部署，加強組織領導，強化協調溝通，周密部署，抓好落實，推進轉移支付制度改革和完善工作順利進行。

　　????????????????????????? 2016年8月31日??????

抄送：市委各部門，市人大常委會辦公廳，市政協辦公廳，軍分區(qū)、

市紀委，市中級人民法院、檢察院。

各人民團體，新聞單位，駐市單位。

烏海市人民政府辦公廳????????????? ?? 2016年8月31日印發(fā)

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